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深度报道:兴办公积金银行是鸡肋还是机会?

2014-09-18 08:37:14 来源:经济参考报
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1.公积金银行呼之欲出 2.避免刺激房价上涨 3.谨防地方政府抽资冲动 4.公积金错位使用加剧制度不公

当前住宅产业出现房价高企、炒作成风、金融风险积累等现象,国际上众多始于房地产的“经济危机”教训,都提醒人们从住房金融寻找解决路径。《经济参考报》记者了解到,许多国家都设立了独立的政策性住房金融机构,为保障性住房的建设与运营提供金融支持,为吸引商业金融体系参与提供风险屏障。

此外,作为住房体制由福利分房体制转向住房体制市场化的重要工具之一,随着我国住房体制市场化的转轨和确立,住房公积金制度已经完成了其住房分配货币化的历史使命。专家建议,以现有公积金体系为基础,探索建立公积金银行,构建并完善政策性住房金融体系,再次推进中国住房体制市场化改革。

公积金银行呼之欲出

专家表示,作为政策性住房金融而诞生的住房公积金制度曾发挥了诸多积极作用,促进了住房分配从福利走向市场的转化,推动了个人购房抵押贷款的产生,但也带来突出矛盾。

《经济参考报》记者采访了解到,住房公积金实行属地化封闭管理,地区间的资金无法调剂使用,导致了部分地区有钱无贷,部分地区有贷无钱的局面。一些城市资金供给紧张,中西部城市资金则大量结余闲置,异化为银行低成本运行资金。住建部公积金监管司提供的最新统计报告显示,包头、运城等89个城市的公积金个人贷款率低于45%,部分地区公积金运用率则达到90%以上,流动性风险很容易超越危险的临界水平。

上海市公积金管理中心主任沈正超也指出,在现行体制下,各城市之间的公积金中心互相没有联系,房地产市场较好时公积金流动性不够,市场较差时流动性过剩,但各地公积金却“旱涝不均”,且无法调剂使用,难以形成“抗旱”、“抗涝”所需的合力。

除了流动性风险日益凸显外,公积金还呈现存量资金浪费,贬值矛盾突出的问题。各地公积金中心大量的闲置资金以普通存款存放在银行,沦为银行的低成本存款,而缴存人未获得好处。另一方面,个人账户存款利息抵不过物价上涨,造成贬值,直接导致公积金骗提现象泛滥。

此外,公积金对国家战略需求和社会转型需求的呼应也明显不足。住房公积金是计划向市场转型时期的产物,如今住房供应已经高度市场化,劳动力和住房配置都已社会化,而我国住房保障压力非常大,动辄一年数十万套的保障性住房建设任务成为不少地方财政的首要压力,许多地方为此“负债累累”,而数万亿公积金躺在银行“睡大觉”,也帮不上忙。

“当前,住房金融结构中最缺乏的就是政策性住房金融体系,以此为切入点来推进制度创新,将有利于发展与国际接轨而又符合国情的住宅市场。”上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰建议,可以尝试在改组住房公积金的基础上设立政策性住房金融机构,即公积金银行。

避免刺激房价上涨

《经济参考报》记者了解到,相较商业金融机构,公积金银行不以营利为目的,利率较低,遏制了过度发放房地产贷款,避免了刺激房价上涨和导致房地产泡沫。同时,可以实现公积金管理从“行政化”向“金融化”的转变,真正成为政策性住宅金融企业,解决现行住房公积金中存在的主要问题。

首先,债券融资支持方式更可取,也可支持保障房建设。以贷款形式来直接支持保障房建设,收益看起来有保证,但风险过大,而且管理要求很高。清华大学房地产研究所所长刘洪玉认为,通过购买债券的形式可以间接为保障房建设提供融资,由财政部发行住房债券,由公积金银行以闲置资金来自由认购。这些债券不仅信誉高,安全性好,还可以随时在债券市场和银行间上市交易,流动性强。

其次,打破公积金区域化管理制度,像银行一样全国流通。住房公积金最需要打破区域化管理体制,实现资金的跨区域调度配置。公积金银行在执行政策性业务的基础上,严格实施规范的风险管理和内控机制,各地分支机构在业务管理上有一定的自裁权利和自由度,但有全国中心和统一的运作原则,资金实施全国统一集中调度,强化整体的抗风险能力。

再次,解决住房公积金权属不清的问题。《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)对住房公积金管理中心的法律地位没有规定。中南财经政法大学房地产研究所所长张东说,通过公积金银行,缴存人缴存的专项住房储蓄资金——公积金成为银行的资产,缴存人和银行之间通过住房储蓄合同确立债权债务关系,在法律规定的情况下,缴存人有权取出住房公积金。

还有,理顺了住房公积金、缴存人与管理者之间的法律关系。当前,由于《条例》规定不清,导致三者之间的法律关系混乱、界定不清晰。而公积金银行模式中,缴存人缴存的公积金属于银行资产,银行是资产的所有人和管理人,资产经营所产生的增值收益归银行所有,缴存人可以在法律规定的情形下(比如购买房屋或退休等)取出所缴存的公积金。

最后,强化了住房公积金的内部监督约束机制。目前,住房公积金管理委员会作为决策机构,不仅承担着决策职能,还承担着监督职能。陈杰说,现行的“管委会”决策实质上是政府部门决策、政府官员决策。公积金银行就不存在外在的管理委员会,其内化为银行董事会,银行董事与银行之间形成利益关系并受到法律约束。

谨防地方政府“抽资”冲动

不少公积金中心负责人提出的将“政策性住宅金融机构”作为公积金改革的一个方向,乃至建立“住宅银行”,但也有人持保留和观望态度,认为在当下条件下实施难度大,更难“一步到位”,为此需要审慎探索。

武汉市住房公积金管理中心主任陈祖信认为,目前公积金中心有两个属性:非银行金融机构的属性和政策性住房金融机构的属性。公积金大量存款结余是结构性的,目前有一些城市公积金个贷率很高、存在流动性紧张,但大部分城市则存在不少结余,“与其向银行借款,不如在公积金中心之间形成更大范围的互助”。他建议,关于公积金中心的跨地区互助,可以在几个管理比较好的城市先进行试点。

还有一些公积金中心负责人提出,对行政管理和资金运作实行“两条线运作”、“管用分离”——按照基金运营管理的模式,在国家和地方层面建立行政管理机构,行使监管职能,但从事资金业务;同时,建立相应层面的基金运营中心,从事资金运行管理,但剥离行政职能。在此基础上,可探索成立类似的“住宅银行”,由各种涉房资金按比例入股,并根据银行利率进行调剂。

不过,也有不少人持保留态度,认为当下条件还不尽成熟。常州市住房公积金管理中心副主任魏平坦言,对公积金中心变成政策性银行不看好,“单一的住房模式不可能提供足够的利润,而一旦变成逐利性的基金,就背离了公积金的属性”。

南宁市公积金中心主任王林一也对《经济参考报》记者表示,目前还不看好“住宅银行”。一是由于现在还缺乏实质性的办法和操作路径,二是公积金本身是非盈利性的,如果变成银行,即使加上再多的限制条件,也会担心地方政府的“抽资”动机难以遏制,“如果真开了口子,只要市长开一个会议,一下午就可以把公积金池子里的几十亿花光”。

“为什么用我的公积金建保障房给别人住?”

专家表示,公积金使用“错位”恐加剧制度不公

当前,保障房建设中最大困难在于资金不足。因此,除政府投资、社会融资外,许多地方都尝试利用住房公积金进行贷款或直接投资建设保障房,破解地方政府保障房资金难题。

然而,《经济参考报》记者在多地采访发现,不少人认为,基本的住房保障是政府的责任,但公积金是职工缴存的;拿公积金的钱来搞保障房建设,存在使用的“错位”。他们表示,公积金建设保障房,却分给低保户、无房户等人群,而缴存人中的中低收入者因收入门槛、位置等原因未能享受,同时,这部分缴存人因经济条件等原因又未能享用公积金贷款买房,反而给中上阶层购房提供了支持,容易形成新的“夹心层”。

存挪用他人财产之嫌

据了解,长期以来,住房公积金通过对增值收益及结余资金的利用,来支持保障性住房建设。然而,其合理性日渐受到质疑。在采访中,不少公积金缴存人提出疑问,“我缴存了公积金,但没有享用来买房,为什么用我的公积金建保障房给别人住?” 

多位受访业内人士和专家学者表示,住房公积金属于缴存职工个人所有,公积金产生的收益也理应属于全体缴存职工,公积金中心产生的增值收益上缴财政做城市廉租房建设补充资金等于是“划私为公”。

事实上,关于公积金建设保障房的最大争议在于保障房的受惠范围。如果所建保障房的保障对象并非公积金缴存职工,那么就存在挪用他人财产之嫌。部分专家认为,住房公积金上缴财政用于建设保障房,混淆了公积金与“公共财政”的概念。

武汉市住房公积金管理中心主任陈祖信说,一定要理清公积金和公共财政之间的关系:财政资金主要是保底线,是为全体民众服务的;公积金是在国家税收优惠之下,企业和职工个人共同出钱负担专项用途的长期住房储金,是缴存者之间的互助,不是统筹,“用公积金缴存人的利息收入为全社会民众提供服务,容易受到诟病”。

鄂尔多斯市公积金中心副主任王建峰也表示,住房公积金收益建的保障房,并非缴存公积金人所使用,也从另一方面体现出公积金制度的“不公平”。

或导致地方政府有意压低贷款量

除了对公积金建保障房的合理性和公平性存疑外,许多缴存公积金的市民担心在国家大力推行公租房的同时,多地保障房面临“叫好”不“叫座”的尴尬,大量的保障房闲置给公积金带来债务风险,影响缴存人利益。

此外,房地产和金融市场存在信息不对称,非专业部门难以对其资金实施有效监控。清华大学房地产研究所所长刘洪玉说,公积金和财政部门在房地产金融审核方面能力不足,一旦开发企业故意采取欺瞒手段,转移资金逃避还款责任,公积金有可能出现损失。

地方政府会有意压低贷款量的担心也普遍存在。在当前地方财政紧张,保障房任务艰巨的情况下,地方政府四处筹集保障房建设资金。虽然有明确规定,在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下,可将50%以内的住房公积金结余资金支持保障房建设。但业内人士表示,难免个别地方故意压低职工提取和住房贷款量,以便挤出更多资金投入保障房建设中,缓解地方政府燃眉之急。

对接保障房需要新做法

为解决公积金贷款支持保障房建设的困局,刘洪玉等专家呼吁,加快修订《住房公积金管理条例》,为公积金贷款支持保障房建设扫清制度障碍,提供必要的法律依据。同时,对增值收益分配和风险应对等问题予以规范,建立相应的风险控制体系及补偿机制。

中南财经政法大学房地产研究所所长张东建议,公积金管理部门应建立健全监管体制,保障公积金的资金安全。同时,各地公积金部门可考虑扩大融资范围,发展多种融资方式,以避免单一融资方式可能带来的风险问题和结构性失衡。

不少公积金中心负责人同时表示,对接保障性安居工程,实际上为巨额的公积金及其增值收益提供了创新转型的机会。他们建议:可改变直接将公积金收益上缴财政、筹建廉租房的做法;在确保资金安全的前提下,进一步探索公积金贷款用于保障房建设;以管理部门为主体直接使用公积金增值收益,投资、收购廉租房、公租房等,同时委托专业机构进行运营管理;发行保障房债券,利率高于同期存款利率,由公积金中心购买,间接为保障房建设提供融资支持。

专家表示,目前在公积金建设保障房上,有两种模式可以借鉴。一种模式以武汉、上海、大连等城市为主,直接用公积金增值部分收益建设保障房,而不是上缴给地方财政。近两年,上海利用住房公积金增值收益投资收购了尚景园和晶华坊两个公租房小区,向符合条件的住房公积金缴存者出租,取得良好的社会效果。大连公积金中心贷款承建了全市最大公共租赁房项目-泉水B区,并组建投资管理公司具体负责实施,开创了住房公积金直接投资建设公租房、拥有全部产权的“大连模式”。

另一种模式是武汉模式。即用公积金的增值收益部分进行融资,选择交通便利、配套完善的中心城区地块建设一批“高端”公租房,产权归属住房公积金中心所有,面向公积金缴存职工定向租赁,纳入全市保障房统一管理,破解当前公租房建设的融资难、拿地难、回报低以及布局偏远、结构失衡等问题。(记者徐海波 陈亮 叶锋 乌梦达 张丽娜 杨绍功 王浩明采写)


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